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原地流亡？莫拉克災後重建與原住民族人權議題之觀察 （下）

第二屆「莫拉克災後原住民族人權工作坊」於2022年8月7-8日分別在屏東魯凱皇家學院與屏東大學舉辦。本次工作坊是為了回應同年5月27日監察院公告的永久屋調查報告書，討論報告書裡面尚有缺失的內容，以及專家學者與族人針對遷村政策下的原住民人權相關議題提出建議。因此，與會各方人士主要回應的重點大多圍繞在原住民人權（主權）、政府不平等的立法與政策執行上的實際問題，試圖尋求各種可能解套的辦法；期待透過這次屏東大學（後簡稱屏大）創建的溝通平台，能夠盡速地、完善地為莫拉克災後重建工作畫下有共識、美好的句點，使臺灣原住民族的基本人權不再原地流亡。

圖：工作坊第二天活動合照。(攝影／屏大人社實踐計畫團隊)

參與兩天原住民人權工作坊的人數總共大約有兩百位（含實體與線上參與），除了受邀專家學者與三位政務官員，關心這個議題的群眾有一半是原住民族（包括專家學者與部落領袖），四分之一來自NGO機構，四分之一是其他族群（研究生、媒體、文化工作者）。四場專題演講，主題分別是監察院永久屋調查報告書摘要與分析、永久屋法律途徑與援助、國土計畫與永久屋土地議題、永久屋相關的法律議題，以及二場部落代表分享（來自部落的聲音）、二場針對前述討論未盡事宜進行交流的綜合座談等。筆者依專家學者的發言內容與安置在永久屋族人的回應，濃縮出兩個主要爭議的課題，即「災區安置與重建政策」與「三方契約」供各方參考與省思：

第一、災區安置與重建政策問題

1.災後安置與重建政策應依在地文化量身訂做

雖然這次是針對莫拉克風災災後的處置方式來討論原鄉的重建政策，但是未來也有可能發生類似天災，屆時政府對於災後重建工作一樣要拖到十三年這麼久嗎？重建行政的效率似乎有必要檢討，而重建政策也應更嚴謹而完整，例如：不同族群具有不同文化習俗，考量民情和需求應有不同方案應對，僅以一套災後重建計畫應用於全部族群，似乎太過粗暴。納入在地文化習俗於政策上是最容易被政府部門忽略與誤解的部分，建議要仔細辨別哪些項目能原漢通用，哪些作法需分別量身訂做。

2.安置與重建政策務必考慮到公平原則

這點非常考驗政府的專業施政能力，因為要做到資源分配公平（如永久屋分配），又要考量族人生活的安全與便利性，以及後續管理等問題，需要在事前的規劃工作上花費許多心思。筆者相信政府單位勢必有考慮這一點，然而天災常常屬於突發又需緊急處理的事件，有時為了便宜行事，政府會將災後安置政策以同一套「遊戲規則」施行於各個永久屋社區，最後卻讓族人生活上步步難行、空間使用上不符需要而抱怨連連，甚至有被脅迫簽署安置契約、被政府欺騙的感受。

3.莫拉克災後的原鄉目前只到「安置」階段，還不到「重建」階段

依照國際災後重建不同等級的案例來分析，莫拉克風災的嚴重性應進行大規模原鄉重建，然而，依專家學者判斷，莫拉克災後原鄉重建工作其實還未真正展開，目前只進行到安置階段。這樣的發展困境，是否為政府為躲避原鄉重建的職責所致？所以才將「中繼屋」改稱為「永久屋」，並希望族人永久居住在沒有耕地、狩獵區等傳統生活環境的純住宅的「漢化」空間，另制定「三方契約」作為主導空間權力的手段呢？

圖：人社實踐計畫辦公室成員透過參與兩天工作坊，實際了解災後原民遷村與重建議題的現況與未來發展。(攝影／屏大人社實踐計畫團隊)

第二、三方契約問題

1. 契約主體性

為尊重原住民族之文化，「保障原住民族基本權利，促進原住民族生存發展，建立共存共榮之族群關係」，臺灣於2005年訂立「原住民族基本法」。因此國家與原住民族訂立契約時，應符合《原基法》的精神，以原住民族為主體來思考，並保障原住民族的人權、生存權、土地財產權與適足居住權等。

然而，政府在災後提出的三方契約，是由政府、受災原住民，以及提供土地使用或協助興建永久屋的NGO組織共同簽署，以讓屋舍能合法轉與受災戶。契約應該以原住民族為主體並與受災戶事先協商，但分析契約內容，卻有許多不利於原住民族的居住權與人權之條款，包括受災族人僅取得永久屋所有權及住宅座落之土地使用權，如返回原居地居住或建造房屋則需收回相關權利等等。

2.契約內容不符合人權精神

此外，部分契約內容亦與《原基法》以及《聯合國原住民權利宣言》有所牴觸，例如前述選擇永久屋就不能返回原鄉居住或建造房屋，即與《原基法》第23條與32條關於土地使用管理、遷村原則，以及《聯合國原住民權利宣言》第10條返回原鄉原則相扞格。這些都需要於未來經過協調溝通來修正契約內容。

其次，2022年5月由政府邀請國際人權學者專家來臺審查我國「第三次兩公約國家報告」的結論[1]亦指出：「中華民國（臺灣）仍存在未經自由、事先和知情同意而搶奪原住民土地的行為。原住民族組織和非政府組織的報告顯示，在獲得自由、事先和知情同意方面缺乏適當和包容性的程序。這違反了兩公約第1條以及『聯合國原住民族權利宣言』(UNDRIP）規定的自決權。政府應立即與原住民族合作，審查和修訂現有機制，以便在影響原住民族的發展專案、方案的構思及規劃階段獲得自由、事先和知情同意。相關機制應包括確保在必要時向原住民族提供賠償和歸還土地的程序。」這些對於國家人權保障的客觀建言，亦提醒了過往原住民災後重建遷村的政策有必要重新調整與補正。

筆者拜訪部落時，曾有族人提議「以地換地」，希望將持有的原鄉土地交換永久屋土地所有權，或用承購的方式取得土地所有權以自由運用，卻受限於三方契約對於原鄉土地與永久屋二選一等不合宜的限縮說法而無法進行。而部分留在原鄉的族人（如: 阿禮、大社部落等）未享有如永久屋居民同等的關注及附加權益，以及後續若在安全無虞情況下，族人有意返回原居地居住（如: 來義、阿禮、吉露等），又該如何因應？為符合國內外相關人權規範之精神，往「人權立國」理想更進一步，政府加速修正三方契約內容的腳步刻不容緩。

3.無論法律或契約總是人訂的，可以再增修，關鍵在雙方都有誠心與意願來達成一個和諧、有共識的二方契約

永久屋使用到現在十三年了，隨著時間過去，空間狹小擁擠、人口增加不敷使用、公共設施不足、增建空間被視為違建，種種關於永久屋運用的問題層出不窮。部分族人相繼被捲入不同的訴訟案件裡，因為當初簽定的是「三方」契約，所以這十三年來無論是何種法律訴訟或行政訴訟案件程序都變得複雜，也牽扯到政府不同業務的管轄單位。再者，贊助永久屋之第三方NGO團體在興建完永久屋之後幾乎都退場了，所以契約中的重要關係人實際僅存政府與受災族人兩方。

因此，為了更簡化、更有效率解決當前安置與重建問題，並減少政府單位互推責任，建議調整為政府與受災戶的二方契約。同時，為了符合公平原則，雙方對於契約內容都要有共識，也不能與《原基法》及《聯合國原住民權利宣言》有所牴觸，才能落實社會正義，真正保障族群與個人的權益，使臺灣真正成為民主自由國家的典範。

圖：原住民族人權工作坊所有參與的專家學者與屏大工作團隊合影。(攝影／屏大人社實踐計畫團隊)

結語

恰如去年（2022）8月新上任的屏東大學陳永森校長所說：「屏東事，就是屏大的事。」部落的事因此也成了筆者關心的事。參與二天工作坊，對於族人與各方專家學者齊聚一堂，探討原住民族在災後重建的人權議題，以及屏大未來在此議題中扮演的角色，筆者有以下幾點觀察與建議：

1.保障原住民族人權的進步空間：持續督導政府落實《原基法》及《聯合國原住民權利宣言》精神，推動部落會議、民族議會或各族超然組織的參政機制，且災後重建政策的擬定或調整，資訊必須對等且公開展示。換言之，未來政府若要修正契約內容或部落重建政策時，建議務必邀請原住民各族部落會議及民族議會代表（opinion leader），以及真正關心原住民權益的專家學者一同參與，而不是由政府自己找「樁腳」交換意見與投票。涉及部落族人或集體權益之國土計畫增修，應確實辦理數場全國性部落公開展覽及公聽會，提供充裕時間公開討論、徵詢受災族人意見，務必讓所有族人充分了解臺灣未來國土計畫、災後安置與重建政策或契約修正的內容，讓災民的權益不會是操縱在少數人身上，而是能尊重且公平地對待每一個關係人。

2.專家學者的公義角色：考量大多數人利益時，也要尊重少數人的權益，且顧及少數人的需求更具挑戰性。因此在工作坊的對話基礎上，屏大及專家學者可持續促成或創造公共事務的溝通平台，在政府與部落族人中間扮演政策協商、督導執行與在地培力的角色，不應受政治權力干擾而妥協於不公義的政策決議。專家學者更應秉持學術良知與專業知能，與在地居民一起施壓政府拖延、怠惰、不作為，並嘗試提出可行的解決方案，由下而上翻轉過往政策的缺失。

例如，先前筆者曾以建築專業指出某永久屋社區對於「建蔽率」（即「建築投影面積和建築基地面積的比率」，也就是一塊土地上，能夠蓋的建物面積之比例）的誤解，該部落誤以為需先協商修法調整「建蔽率」，取得更大的建物面積後才能進行後續規劃工作，而導致社區發展工作停滯。或者若有水土保持專家早點加入討論，也能對於三方條約限制族人返回部落原鄉活動，是因為山崩地質安全堪慮的考量提出另外一種看法：部分周邊地質並無安全疑慮，可考慮開放應用。這些專業意見的加入與落實，多能指出癥結、對症下藥，縮短原鄉災後重建的時間。

3.關鍵人決定關鍵的事：要解決長期問題無外乎找出問題癥結，透過開會協商與討論，提出具體可行的行動方案；也就是會而議，議而決，決而行，行而追。同時，找出關鍵人（key person）來溝通與討論，才不會一直在同一個問題上打轉，事倍功半。換言之，透過原住民族人權工作坊盤點問題癥結，未來可再邀請專精於此的學者專家、關心此議題的民意代表，以及政府相關主管單位和部落代表共同協商，以實際改善原住民族災後重建的困境。

4.對臺灣各部落族人的期待：對歷史無感、對土地無知是族群文化崩壞的因子。在永久屋社區出生長大的原住民下一代已漸漸失去對原鄉的記憶與情感。若對土地沒有感情與認同，如何有動力去維護與保存文化？要解決這樣的問題，關鍵在於整體社會對於過往偏失政策的檢視與反省，持續督促政府修正政策，回應族人的具體需求。同時，臺灣的原住民族應不分族群，團結起來，面對不公的災後重建政策，持續與社會及政府溝通，爭取更多的支持，並在必要時提起訴訟與訴願行動以施壓政府；面對族群文化斷裂的問題，更應有文化傳承的共識與文化斷層的危機感，透過民族教育、人才培力等積極的在地行動，持續為原民文化的復振而努力。

5.原住民族人權工作坊功能與延伸議題：本次工作坊不僅再次點出原住民族基本人權受到長年忽視的問題，同時也促成了不同背景立場的機構和社群（學界、行政機構、立法機關、部落）之間的溝通與對話，達到人權工作坊實務交流的目的。在工作坊的討論中，也延伸出人權問題以外的原住民族文化斷層危機的課題，亦點出屏大未來所要執行的部落文化培力、創新與再生產（cultural reproduction）議題的重要性。

[1] 法務部網站：人權大步走，2022年5月13日，〈對中華民國（臺灣）政府關於落實國際人權公約第三次報告之審查：國際審查委員會通過的結論性意見與建議（初稿）〉。

【延伸閱讀】

原地流亡？莫拉克災後重建與原住民族人權議題之觀察 （上）

工作坊結束後四大原住民族議會對於莫拉克災後原住民族人權的共同聲明

公民行動影音紀錄資料庫，〈【燦爛時光會客室】第378集｜永久屋能永久嗎？ 莫拉克災後13年，原民回鄉仍無期？〉

公民行動影音紀錄資料庫，〈【燦爛時光會客室】第377集｜「我要真正永久屋！」莫拉克風災後，部落被重建還是遭毀滅？〉