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市民共有的城市：首爾街區再生的協力治理經驗（上）

圖：主持人仲庭介紹這次系列活動的主軸，也提醒與會者思考都市再生的過程中應該討論的面向。

週五入夜時分，迪化街一幢老屋亮起溫暖的燈光。原本紅磚灰瓦的老屋經過整修後，成為大橋頭以北的新興社區空間。這天晚上，一群關心街區與社區發展的人們聚集於此，參加臺北市都更處主辦的「合作吧！街區」分享會，除了聽取國外的城市案例之外，也迫不及待地想分享討論各自對於城市規劃的觀察與想像。

活動由地下社造勞動合作社的共同創辦人李仲庭主持開場，由於這是系列活動的第一個場次，仲庭也特別說明，希望在討論都市再生的過程中，能夠有別於過去對於都市更新計畫的想像，引導出由市民、利害關係人所主導的街區再生。延伸街區再生議題，還需要思考在這當中，有哪些組織可作為整合推動街區的軸心，如社區組織、委員會、或是像西雅圖案例中的CDC社區發展法人等等；而這些街區再生組織在當地自力運作的方式，摻和了合作經濟與社區經濟的精神，以這樣的經濟活動來影響並形塑當地的社會型態，也就是所謂的社會經濟運動模式。

由於在社會經濟(Social Economy)中，是以滿足社區社群共同體的需求為目的，因此民主共同參與治理是極為重要的因素。而街區再生的組織型態、所發展的社會經濟活動、協力治理方式各有不同，在這一系列的分享會中，將從不同城市的發展脈絡加以解讀，首次的分享會便邀請臺灣大學建築與城鄉研究所的黃麗玲老師，為大家介紹首爾的都市再生經驗，以及其背後的協治理念。

首爾的都市再生背景

黃麗玲老師先簡介首爾的地理環境與行政區劃的背景。首爾和臺北同樣為四周環山的盆地，漢江由東向西流經其中，將盆地劃分為南北兩個區塊，其中江北為較早期的聚落所在地，江南則於1970年代開始大幅開發，高樓大廈林立，也有密集的社會住宅；而漢江以北的幾個區域，如城東、城北、鐘路等等，則有較多反對城市空間仕紳化、高級化的聲音，也成為街區再生與保存的重要區域。

圖：黃麗玲老師以首爾市的行政區劃簡圖說明城市的地理環境。

1952年韓戰結束後，南韓開啟了工業化與經濟快速成長的年代，各地的民眾為了謀求新的生活，紛紛湧入首爾等大城市，開啟往都會區移居的浪潮。由於首爾在韓戰期間有大量的房屋遭到毀壞，許多較為窘迫的外鄉人選擇棲身於簡陋的木板隔間與違章建築之中，居住的環境品質相當低落。而在1975年到1995年的20年之間，首爾的人口數從六百多萬增加到將近一千萬，期間因為1988年舉辦夏季奧運會的場館與都市工程等建設，進行了大規模的迫遷行動，也開始興建社會住宅，導致轄區內人口數快速增長，但是市中心的人口數卻大幅下降了52%。

有鑑於此，李明博於2002年競選首爾市長時，提出了將清溪川開蓋復原的政見。清溪川原來是引流都市積水的一條人工渠道，居民也在此排放家庭汙水，1960年代由於水質惡化與城市交通問題，政府遂在清溪川上加蓋，並遷移鄰近的住戶、興建快速道路。李明博市長任內，於2003至2005年著手進行清溪川的整治復原計畫，將清溪川開蓋、引進水源、以及綠美化工程，打造出市民的遊憩空間，讓過去曾經與當地居民生活起居密切結合的水道，再一次回到現今都市的日常生活中。以現今的眼光評斷，清溪川整治工程或許還有未能盡善盡美之處，譬如生態方面，河道仍是水泥化工程，引入的水源則抽取自漢江，並非完整的環境復育；而在文化資產的維護也受到質疑，未能維持橋樑等古蹟的原貌。但以都市再生的脈絡下來評斷，清溪川的工程創造出更多可供市民使用的公共空間，這樣的設計也讓首爾民眾再次聚攏到市中心。

李明博任內的城市規劃，將房地產視作都市中帶動經濟的火車頭，劃定了約1300個都更整備地區，以較大的單元進行拆除式更新。由此也可以看出在工業轉型後的首都城市，希望能在新的產業基礎之上維持競爭力。繼任市長吳世勳延續李明博的都市設計(urban design)路線，諸如東大門設計廣場、光化門一帶的再開發計畫、龍山副都心，以及建立城市的品牌與吉祥物等等，都屬此一路線的延伸。

但在龍山區的都更規劃過程裡，政府、建商與當地居民經過多次的協調，卻始終無法達成共識。在2009年1月20日的抗爭行動中，首爾警方強行驅離抗議民眾，引發火災並導致五位抗爭群眾與一位特攻隊員喪生；爾後的司法審判過程裡，又塑造出拆遷戶與特攻隊員的對立意識，而輕放過強制拆遷手法的合理性。後續如雙龍罷工事件中警方的攻堅行動、鎮壓追悼龍山事件之燭光集會等一連串的事件，也讓社會上對於都市更新規劃與執行方式，以及背後政府與人民之間權力關係的省思，有更多的討論聲浪。

圖：清溪川被視作李明博在首爾市長任內的代表政績，也是前一個都市再生階段的表現。（圖片來源）

邁向資源共享的城市

2012年朴元淳擔任市長之後，其施政路線開始明顯地轉向。「我覺得朴元淳的施政，是很清楚象徵東亞發展型國家，強調經濟成長強發展的政策、或是強調房地產發展政策，轉到社會經濟取向的類型。」黃麗玲老師解釋，由於意識到強調房地產發展造成城市規劃的瓶頸，開始往社會經濟（Social Economy）靠攏，強調資源的有效運用與公平分配，而非一味追求成長。也提出也有別於前幾任首長的策略。諸如在制度上增加社會福利預算、建立市民福利最低標準、福利傳達體系；「省下一座核電廠」的政策，則是透過節能與自產電力的方案，讓都市不只是消費能源的一方，也扮演能源生產的角色。這些政策，都是出自於社會經濟思維。

至於都市規劃中進行更新的手法，也從劃定大單元、全面拆除並興建大廈，改為小規模的整建維護。朴元淳宣示其任內將不再進行強制拆除，也不提出megaproject大型建設案，改為進行建築物整建，有效減少市府財政債務。先前已被劃為都市計畫更新區的社區民眾，市政府也提供「社區辯護士」的服務，提供免費的法律諮詢服務，協助與輔導其自行進行區域規劃、申請解編，讓原來的居民得以在原來的社區中繼續安住。

不僅首爾市如此，中央政府也跟進這樣的方式，於2017年宣布未來五年內將進行全國性的都市再生工作，不再強調大規模的拆除重建，而是小規模的房屋整建維護，並協助增加公園、遊戲場等社區公共設施，也將擴大提供低價住宅，為經濟條件較為弱勢者紓解居住困境。

街區組織與社區經濟

無論是以拆除重建或整建維護進行都市更新，在改善物理空間環境之後，要怎麼讓眾人親近與使用？這往往還需要街區組織持續地進行串聯活動，才能讓這個共享的空間發揮聚集人群的功能，編織出新的人際與社群網絡。然而這些街區組織努力經營社區工作之餘，是否能維持自身的各種開銷？這是臺灣的社區工作者也必須面對的問題。首爾市創造出讓街區組織足以自立的環境，積極培育其經營出社區企業、社會企業、合作社等不同類別的小型經濟體，而街區組織的成員也得以藉由這樣的方式，創造出能夠自給的的空間。

和臺灣相比，韓國制定合作經濟相關法令相對晚了許多，遲至1998年才通過消費合作社法例，然而後續的推展工作卻十分迅速。以1970年代新村運動的「勤勉、自助、合作」精神為基底，加以1980年代末期風起雲湧的民主運動影響，社會風氣轉趨開放，經濟與都市也同步高速成長，此時有一群主婦與活躍分子出於關切環境保護與食安等議題，開始推動消費合作社，希望能藉消費的選擇來協助地方農業，也改善都市居民的生活。

圖：黃麗玲老師解釋首爾市社區經濟發展過程，以及帶來的效應。

期間韓國中央政府與首爾市政府也各自通過不少有利的法令與制度。如2006年中央通過「社會企業促進法」，明訂社會企業的定義、獎勵與補助政策，刺激為弱勢服務的民間團體組織發展成為社會企業。2012年修訂「合作社基本法」，簡化合作社成立的條件，而合作社強調成員共同參與的精神，也跟街區組織的目標相符，鼓勵民間以社區共同體為基礎，發展居民組織、創造社區經濟。2014年，首爾市議會通過「社區經濟基本法」，並設置社會創投基金，其中一部分來源為公部門提供，另一部分則是市民的小額參與，讓市民用投資與消費等經濟行為來改變城市生活，此外也有來自企業的資金與稅法補助金。

這些制度與經費的奧援，協助首爾奠定了社區經濟的自力更生成長基礎，首爾市於2011年開始利用討論會、法令、政策試行等各種不同的模式來推動，讓這些街區再生組織以及延伸的社區經濟體有良好的育成環境。各區之中的社會創新中心(social innovation center)也扮演輔導的角色，以恩平區社會創新中心為例，其中包含社造支援中心、社會經濟中心，以及支援年輕人創業、提供共享空間的youth house。將各種可能需要的資源彙集於此，也讓許多理念相類的團體可以在此交流。首爾市政府還設有社會型企業發展中心，可依照不同發展階段，提供量身訂製的支援。（待續）

〔參考資料〕

金日蘭、洪智柳，《兩扇門》紀錄片，2012。

鄒崇銘、黃英琦、阮耀啟，《共享城市：從社會企業、公平貿易、良心消費到共享經濟》，香港：基道出版社，2014。

凱文・林區，《城市的意象》，台北：遠流出版社，2014。

首爾市社區與都市再生策略

〔延伸閱讀〕

市民共有的城市：首爾街區再生的協力治理經驗（下）

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