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日本災害管理中的多元角色與災後現況反思

2024年1月末，在日本東北地區大雪紛飛的時節裡，國立臺東大學公共與文化事務學系（簡稱公事系）師生及人文創新與社會實踐計畫團隊（簡稱本團隊）成員，抵達仙台及福島地區進行境外教學活動。在為期9日的旅程中，實地走訪這片歷經311東日本大震災，於漫長的13年中仍持續努力復原的土地。

本次參訪的機緣要從2020年說起，本團隊靳菱菱、王文清、蕭鄉唯三位老師，以共時授課的模式於公事系開設「災害防治與管理」課程，跨領域結合人類學、地方治理、土木工程等專業，以臺東南迴地區為場域，與在地居民共同探索防災議題。2023年本團隊有幸邀請到日本東北大學的村尾修教授，至前述課程演講，藉此機會，進一步探詢至日本東北地區進行境外教學活動的可能性，同時促進臺灣——尤其是南迴的排灣族部落——與日本之間，關於防災知識與應用實踐的交流。

災害科學研究投入社會實際應用

參訪了仙台市多個311災難記憶場館後，本團隊抵達村尾教授所任職的日本東北大學災害科學國際研究所。該研究所設立於2012年4月，目前研究所共有六個研究部門，研究人員來自人文社會科學、工程、醫學等各個領域，一同致力於災害科學的研究及預防。

在村尾教授帶領本團隊參觀研究所建築內部陳設的過程中，可以發現除了專注災害科學的學術研究面向外，該研究所也十分注重研究成果對於社會的實用性。研究所一、二樓設置各研究部門成果的展示空間，分別展示各部門如何將研究投入實際場域的調查與應用，例如：「災害科學研究部門」呈現在海嘯前後，對於沉積物調查的成果及海報；「災害醫療研究部門」則展示針對災害醫療救護團隊（DMAT）之服裝的改良；二樓空間亦有該研究所與「MUJI無印良品」合作的產物——組合式紙製床架與隔間，以及其如何實際應用在311災後居民的安置。據村尾教授所述，該研究所的展示空間也開放給中小學課程或相關單位進行防災教育活動。

圖：東北大學與MUJI無印良品合作的紙製床架床。

除了研究所內陳列的靜態展示，作為坐落於311嚴重受災區域仙台市的研究單位，該研究所也參與了防災教育、災難記憶出版品的製作，為區域與社會災後復興盡一份心力。例如： 2022年以小學生、家長與老師為對象，出版《地球防災實驗室》（地球防災ラボ）一書，以淺顯易懂的方式介紹自然災害，及從多元角度思考防災方式；該研究所的今村文彦教授亦偕同NHK，製作3D電影《The Great Tsunami in Japan》，呈現當時海嘯如何迅速地來襲，轉瞬間帶走許多人的生命與家園。觀賞該影片時，我們深切感受到當時受災民眾如何在努力生存下來後，即便面對家人與家園不復存在的事實，但為了讓世界、後代知道海嘯的真實情況，難掩悲痛地述說著災難的記憶；影片更凸顯部分居民不放棄希望，正努力地在災後重啟新生活的堅毅韌性。

拜訪的尾聲，村尾教授與人類學專業的Sebastien Penmellen Boret副教授，向我們分享他們的研究及國際合作的案例。身為災害人文社會研究部門的負責人，村尾教授表示國際間發生大型災難時，例如：2024年初的能登半島地震、同年4月臺灣花蓮的地震，該研究所會召集各部門進行緊急會議，一方面從不同視角解析災情，另方面商討是否需派遣研究人員到現場更深入地瞭解，並提供適當協助。

除了共同關注當下發生於世界某個角落的災害問題，研究所內的研究人員也都各自在世界各處持續進行不同的研究項目，促進內部知識的交流，並與國際間的研究組織維持密切合作。Boret教授則進一步從人文社會科學的角度指出，該研究所除了在311震災之後，立即探討像這樣大型的災害發生時，如何進行喪葬儀式及遺族的關懷外，也持續與印尼當地研究中心進行合作，探究004年印度洋大地震及海嘯發生後，身心障礙者與其照顧者在避災及安置過程中，如何減少其中可能遭遇的歧視等議題。

結束了於東北大學災害科學國際研究所的參訪與交流活動後，我們充分感受到面對災害不僅須透過跨學科、跨領域視角來分析理解，更應藉由跨地域的案例，以思考災難議題的不同面貌，促進災害的各種面向能被同等地關注與探討，以發展多元的觀點來面對災前、災害當下，以及災後等不同時刻所交織的複雜問題。另外，透過理解該研究所如何積極地將學術研究實際應用於社會的各個層面，包含防災用品、防災教育等，體現學術單位能實質地為社會做出貢獻。這使我進一步思考：回歸到人社團隊及正在執行的行動方案本身，未來希望能借鏡日本的經驗，使防災、社區韌性這些概念，能夠以更平易近人的方式落實到社區與校園之中。

圖：東大參訪成員與村尾教授、Boret副教授合影。（攝影／柯仲安）

災後社區復原的挑戰與反思

隔日，本團隊前往宮城縣的兩個社區進行災後重建案例的參訪，分別是名取市閖上（Yuriage）社區與岩沼市玉浦西（Tamauranishi）社區。311大地震當日，這兩個社區皆遭遇大海嘯的侵襲，大多數的房屋都不復存在。在災後重建的討論過程中，兩個社區的居民產生了不同的選擇。在具有千年漁村文化的閖上社區，居民們歷經長久地討論與協商後，於都市規劃審議期限結束的前一刻，決定選擇原地重建的方案。經過10多年的努力，雖然閖上社區仍在逐步復原當中，也能看到社區中仍有許多空地，尚未有新居民或商家進駐。然而，根據閖上社區自治會長所述，空間的復原雖然緩慢，但社區已逐漸開始進行文化活動的復興，串聯起地方居民的網絡，強化在地社會韌性。

與選擇原地重建的閖上社區不同，災後由岩沼市六個受災地區的居民所組成的玉浦西社區，則是移地重建的案例，目前在社區整體硬體的重建進度上似乎較閖上社區來得更快。據村尾教授所述，玉浦西社區之所以能夠更早啟動重建，有賴一位關鍵人物——石川幹子教授——的積極參與，她是岩沼市當地出身的都市規劃師，在災後積極帶領居民進行重建規劃的討論。石川教授一方面因具備當地人的身分而縮短了彼此信任磨合的時間，另方面更透過自身專業，傾聽並統合六個社區所提出的意見，使玉浦西社區得以在較短的時間內完成討論，並規劃出合適的重建方案。

實地走訪玉浦西社區時可發現，該社區雖是由六個不同地區居民所組成的移地重建社區，但在部分公營建築上具高度的一致性，且經過有系統地安排，使來自同一地區的居民能生活於相近空間，有助於維繫原先的人際網絡。儘管玉浦西社區正嘗試脫離災害的陰影，災前的整備仍不致鬆懈，例如：社區內公園的休憩設施，設置有可作為防災器具使用的柴火爐座椅。

透過上述兩個案例，可以發現「充分討論」對重建規劃的重要性。儘管重建之路需要不同公、私部門相互配合，但妥善地納入居民的想法及願景，才能使遭受嚴重災害的人們對於生活保有期待，促使該地區在災後復原上減少斷裂感，及降低對未來的不確定感。

圖：玉浦西地區重建現況。（攝影／柯仲安）

在宮城縣的實地參訪中，我們看到311大地震之後，公部門不只在硬體設備或制度上投入改革，更著重於災民生活與心靈層面的重建。同時，在擁有適當的溝通與互動的前提下，許多災民能安心地投入重建，齊力強化地方的恢復力。另外，在災害防治與管理課程中屢被提及的日本防災概念：「7分自助，2分共助，1分公助」，在本次實地參訪中，我深刻感受到前述概念被落實在居民的日常裡。例如：居民的生活周遭，便有可即時取得的防災相關資訊；災後仙台居民以「町」為中心組織動員人際網路，在避災與救災時相互協助，一同決議進行搬遷或原地重建，並且由地方政府或民間組織透過記憶災難的方式，邀集居民去重新爬梳與檢視災害發生前生活空間的分布、受災當時如何避災等經驗，再重新串聯起地方的人際網絡，重新構築危機時刻人民自助層面的防災韌性。

上述的體會在參訪福島縣時感受更加深刻。東日本大地震引發的災害並不是只有一種型態，福島第一核電廠周圍地區在地震後更面臨嚴重輻射影響，「緊急撤離」成為唯一選項，許多居民在災後無法重返家園，且在缺乏選擇權之下，遷居使居民們難以重新回復原本的生活，因此至今為止的10多年間，除了滿足基本居住需求的有形的家屋已面目全非外，充滿生活記憶的社區及原先的人際網絡更難以維繫。看到如此令人傷感的地景，使我進一步反思臺灣的災後安置規劃，雖然許多時候是考量到人身及居住安全的迫不得已，但維繫人們生存的條件其實更為複雜，其中包含生活、心靈層面往往未被重視。我想這也是為何在重建過程中，必須強調應納入居民想法的原因，才能使災後的重建不只是建築、環境的復原，受災社區的災後生活也有逐步復原的可能。

圖：福島核災後無法返回區域。

有幸跟隨團隊的老師與修課同學們參與本次的境外教學，實際走訪曾經遭受到大型災害的日本東北，才有機會親眼見證日本如何讓防災這件事不只是中央、地方政府的責任，而更是每一個人必須積極參與的事務。參訪中的所見所聞讓我強烈感受到在課堂中、或自身經驗理解到的防災，需要藉由跨學科、跨領域，並跨地域的學習促進反思和行動。未來希望能有機會將此行所學實踐於校園或是我目前所參與的人社計畫場域中，那將會是本次國際交流所帶來的最大收穫，也是最有價值之事。

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