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讓部落成為重建主體：馬太鞍溪堰塞湖災後重建的制度課題

莫拉克災後重建的教訓，至今仍未遠去。永久屋政策曾以安全之名展開，多年後留下土地、文化與生計的長期爭議。馬太鞍災後重建正面臨相似的制度困境。部落能否成為重建主體，將是避免重蹈覆轍的關鍵。

馬太鞍溪堰塞湖災害發生後，立法院通過《花蓮馬太鞍溪堰塞湖災後重建特別條例》（簡稱特別條例），編列270億元重建預算。行政院並設立「馬太鞍溪堰塞湖災後復原重建中央協調會報」（簡稱中央協調會報），由公共工程委員會擔任統籌機關。堰塞湖處置、農業復健、收容安置、家園復建，以及產業與觀光振興等工作，皆已透過功能分組逐步展開（行政院，2025）。

然而，現行重建架構主要依循中央統籌、部會分工與計畫管考的治理邏輯。當重建被放入這樣的制度軌道，地方社會如何被納入，便成為必須檢視的問題。目前，政府已設置若干地方溝通機制，包括災後復原說明會、駐地工作站、每月工作會報，以及每季邀請地方政府與原民部落代表參與的擴大會議（行政院公共工程委員會，2025）。雖然，這些機制讓行政部門得以向部落說明進度，也讓民眾有機會提出問題，但是多停留在資訊說明、個人意見表達與行政協調，尚未建立讓部落將分散意見轉化為集體審議的制度程序，受災部落仍難以進入重建政策制定的核心決策環節。

圖：行政院赴光復鄉辦理災後復原說明會（資料來源：行政院公共工程委員會）

除了災後復原說明會等地方溝通機制過於薄弱之外，各部會分項負責的重建計畫，也存在制度門檻。以「家園及公共設施」分項計畫為例，內容涵蓋聚會所、文化健康站、教會與部落周邊公共設施。行政院核定函雖要求履約階段可納入在地合作機制，使重建工作更符合在地需求與文化意象，但實際流程仍由地方政府提報需求，原民會審查與核定，地方政府再依法執行採購、發包與補助，後續則由原民會與地方政府進行管考（行政院，2026）。

換言之，部落經驗雖被納入「在地需求」與「文化意象」的政策語言，但涉及重建目標、資源優先順序與方案設計的決策環節，仍主要由行政體系與專業治理系統掌握。當270億元預算主要透過工程標案與補助案執行，資源取得便高度依賴採購經驗、行政核銷能力與計畫書寫能力。熟悉這套制度語言的外部團隊較容易取得執行位置；真正理解地方文化脈絡與社群關係的部落組織，則可能因制度門檻而被排除在主要執行角色之外。重建制度於是形成一種落差：最理解地方生活的人，未必能取得相應的公共權限。

災後重建涉及家園、文化與人地關係。這些問題若由行政部門和外部專業團隊主導，重建便容易脫離地方社會。特別條例第六條明定：「災區重建應尊重人民、社區、部落、組織、文化及生活方式」。這項規定不能停留在原則宣示，應成為制度檢驗的標準：部落能否參與重建目標設定？能否影響方案內容？能否取得公共資源使用中的實際角色？

本文認為，馬太鞍重建目前至少存在三個相互連動的權力問題。第一，是誰能進入決策。受災部落缺乏正式進入中央決策機制的位置，因此難以參與重建目標與資源順序的形成。第二，是誰能定義方案。許多重建計畫在標案公告與補助辦法確定後，地方才被納入諮詢程序，導致部落經驗難以真正影響計畫內容制定。第三，是誰能承擔公共任務。現行制度缺乏支持部落組織長期承擔公共任務的機制，使文化保存、生活復原與社群經營等工作，容易被納入短期標案，或由外部組織承攬。

這三個權力問題，也分別對應到不同的國際制度經驗。美國《國家災後復原框架》（National Disaster Recovery Framework, NDRF）強調社區驅動的復原治理；蘇格蘭「公共社會夥伴關係」（Public Social Partnership, PSP）重視公共方案形成前的共同設計；瑞典「理念型公共夥伴關係」（idéburet offentligt partnerskap, IOP）則提供公共部門與非營利組織建立長期合作關係的制度參照。以下分別介紹。

誰能進入決策？從NDRF看社區驅動的復原治理

美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）發布的《國家災後復原框架》（NDRF），將災後復原定位為由地方社區定義目標的長期治理過程。受災社區需要參與重建目標、資源配置與復原路徑的擬定，聯邦政府與外部專業系統則負責提供協調、技術與資源支持（FEMA, 2024）。

NDRF強調「社區驅動」，將社區參與能力視為公共投資的一部分。社區若缺乏調查、規劃與審議能力，即使擁有地方經驗，也難以真正進入政策決策。因此，政府除了蒐集地方意見，也需要投入資源，支持地方形成需求判斷、公共審議與復原規劃的能力。唯有如此，受災社區才能在重建過程中與行政部門對等合作，並實質參與重建決策。

這項經驗對馬太鞍的重要啟示，在於重建制度需要建立部落參與政策形成的正式機制。第一是中央協調會報納入部落推舉出的正式代表，使部落得以參與最上位的重建決策。第二，政府應編列專項經費，支持部落進行公共審議與社會網絡重建，並由跨領域團隊依部落需求提供協助。

誰能定義方案？從PSP看標案之前的共同設計

蘇格蘭「公共社會夥伴關係」（PSP）的制度意義，在於將地方組織納入公共方案形成的前端階段與共同生產（co-production）。公共部門、非營利組織與地方社群先共同辨識問題，盤點需求，再據此形成後續採購與補助的設計原則（Mazzei et al., 2018; Ready for Business, n.d.）。

PSP的重要性，在於地方參與能夠進入問題定義與制度設計階段。對台灣災後重建而言，這一點尤其關鍵。政府採購法並不允許公共部門直接指定特定組織承攬標案，但採購程序啟動之前，仍可透過共同設計機制，讓部落先參與需求界定、服務內容、執行條件與評選標準的形成。如此，部落知識便能進入標案規格，而不是等到公告後才被動回應既定內容。

圖：花蓮馬太鞍溪堰塞湖洪災，一望無際的淤泥

目前馬太鞍重建的制度流程，仍以行政部門與外部專業團隊作為方案形成主體。許多涉及安置、生計復原、文化保存等計畫，往往在標案與補助辦法確定後，地方才被納入說明與協調程序。此時，部落即使提出意見，也多半只能在既有計畫框架內修補，較難改變方案內容與資源配置。

因此，馬太鞍重建有必要建立「方案前審」機制。尤其是涉及社會文化層面的重建計畫，應在招標與補助辦法定案前，由部落代表、公共部門與跨領域專家共同審議服務內容與執行條件，並將審議結果納入正式制度設計。這樣的安排既不違反採購法的競爭原則，也能避免部落參與被限縮為標案公告後的補充意見。重建方案若能在前端完成共同設計，後續採購與補助才有機會真正回應部落生活、文化關係與社群需求。

誰能承擔公共任務？從IOP看部落組織的長期公共角色

瑞典「理念型公共夥伴關係」（IOP）所處理的，是公共任務如何由地方社會長期承擔的問題。所謂理念型組織，是指以公共理念為宗旨、並非以營利為主要目的的組織。其形式可能包括基金會、社區協會，也可能包括具有公共任務性質的災後自救組織。IOP的制度特色，在於公共部門能夠在採購與一般補助之外，與這類組織建立穩定合作關係，共同承擔特定公共任務（Narbutaité Aflaki et al., 2018; Yngve & Kassman, 2024）。這項制度經驗顯示，部分公共任務需要建立長期合作關係，諸如文化保存、災後照顧、生活復原、地方產業陪伴與社群動員，都高度依賴地方知識、社會關係與長期信任，未必適合短期採購契約，或是由公部門握有絕對主導權的補助案來執行。此時IOP就是一個較佳的制度選項。

因此，馬太鞍重建應思考建立部落公共夥伴制度。政府可與部落組織簽署中長期合作協議，明確約定重建工作的目標、分工與資源配置，讓部落在文化保存、生活復原與社群照顧等工作中取得穩定角色。外部專業團隊則依部落需求提供技術與行政支持，協助部落執行相關工作。透過這類制度安排，公共資源才可能更穩定地進入地方生活復原與文化延續的過程。

結語

「尊重部落、文化與生活方式」不能只是政策文件中的裝飾品，應落實為具體制度安排。它必須表現在部落能否參與決策，能否影響預算使用，以及能否在文化保存、生活復原與社群照顧中取得實際角色。特別條例第六條已經提供這項制度判準。馬太鞍重建接下來要面對的問題，是如何讓這項法律原則進入中央協調、方案設計以及資源執行的每一個環節。

2009年莫拉克災後重建經驗已留下深刻教訓。監察院調查報告指出，永久屋政策與原住民生活模式及遷村重建之間存在落差，並衍生土地產權、耕地與水源不足、墓園、居住空間及產業發展受限等問題。這些經驗提醒我們，災後重建若缺少部落主體位置，安置完成後仍可能留下深遠的二次傷害（監察院，2022）。因此，馬太鞍重建需要從行政主導的治理模式，轉向能讓部落實際參與的制度設計。本文所提出的三個制度問題，可整理如下：

災後重建具有明確的政治意義。它會決定公共資源如何分配，地方生活如何被重新安排，也會決定誰能參與災後社會的再建構。韌性治理需要工程防護與行政協調，也需要穩固的社群關係。馬太鞍重建若要避免重複莫拉克經驗，就必須讓部落取得制度主體性，使公共資源回到生活復原、文化延續與社會關係的再生產之中。唯有如此，災後復原才可能成為真正的地方韌性。

【參考書目】
Federal Emergency Management Agency. 2024. National Disaster Recovery Framework: Third Edition–Amended. Washington, DC: Federal Emergency Management Agency.
Mazzei, Micaela, Francesca Calò, Michael Roy, and Simon Teasdale. 2018. Report-to-Date of the Strategic Public Social Partnership (PSP) Model in Scotland. Glasgow: Yunus Centre for Social Business and Health.
Narbutaité Aflaki, Inga, Lotta Schneider, Henrik Eriksson, and Thomas Schneider. 2018. Idéburet offentligt partnerskap – Lärdomar från en avveckling, tillitsbaserade relationer och jämförelsen med upphandlingar: Ett kunskapsunderlag från följeforskning av IOP Ensamkommande i Göteborg 2018. Karlstad: Karlstads Universitet.
Ready for Business. n.d. Public Social Partnerships (PSPs): Frequently Asked Questions. Developing Markets for Third Sector Providers Programme, supported by the Scottish Government.
Yngve, Louise, and Anders Kassman. 2024. “Civil Society and Governance: A Survey of Local Authority and NPO Collaboration from an Institutional Perspective.” Journal of Civil Society 20(4): 404–425. https://doi.org/10.1080/17448689.2024.2389062.
中華民國總統府，2025。《花蓮馬太鞍溪堰塞湖災後重建特別條例》。華總一義字第11400115481號令，2025年11月11日公布。
行政院，2025。〈馬太鞍溪堰塞湖災後復原重建中央協調會報設置要點〉。查詢日期：2026年5月10日。
行政院，2026。〈「花蓮馬太鞍溪堰塞湖災後重建特別條例」原住民族委員會災後復原重建計畫（核定本）〉。院臺原字第1155003217號函，2026年4月2日。
行政院公共工程委員會，2025。〈政院赴光復辦理災後復原說明會 陳金德：重建須建立在居民想法上〉。發布日期：2025年12月24日。網址：https://www.pcc.gov.tw/content/index?eid=14134&ltype=N&nn=C61062639C0CD29F&sms=21EF9CF82726C1BB。查詢日期：2026年5月10日。
行政院公共工程委員會，2026。〈花蓮馬太鞍溪堰塞湖災後復原重建專區〉。網址：https://reom.pcc.gov.tw/。查詢日期：2026年5月10日。
監察院，2022。〈葉大華委員、紀惠容委員、鴻義章委員、浦忠成委員自動調查屏東縣瑪家鄉禮納里永久屋好茶村拆除違建及莫拉克永久屋政策與原住民族居住正義相關問題調查報告〉。字號：111內調0017。審議日期：2022年4月19日，公告日期：2022年5月27日。

【圖片來源】
花蓮馬太鞍溪堰塞湖洪災-一望無際的淤泥
花蓮馬太鞍溪堰塞湖洪災-臨時大門上的加油

【延伸閱讀】
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