研究手札

0

協力治理的實踐:「埔里研究會」環境清潔議題的行動分析

列印

陳文學、張力亞

壹、問題意識

在多元典範(研究途徑)競爭下,國內、外學界對於「治理」(governance)或「公共治理」(public governance)的概念運用或理論建構,存在相當程度的不同。有時「治理」等同於「行政」或「管理」,強調透過政府官僚體制進行上而下的管理,並提供公共服務;有時「治理」著重於「分權」、「授權」,強調弱化政府角色,透過民營化或委託外包等市場機制,提供公共服務,促進服務效率;有時「治理」則是建構結合公、私與第三部門的混合體制(hybridity),藉由協力與網絡模式,達成各自的組織目標也同時提供公共服務或解決公共問題(Skelcher, 2005)。儘管當前對於「治理」的說法莫衷一是,但一般而言,仍較為關注第三種說法的理論與實踐,更精確地說,就是「協力治理」(collaborative governance)或「網絡治理」(network governance)。

一般而言,協力是指:「兩個或兩個以上的行為者,以互信為基礎組成互動網絡,彼此能夠相互分享資源,並且共擔責任。並且,共同制定一套協議規則,來解決問題,以達成共同目標和共享利益(陳恆鈞,2008:2)。」這對政府而言,在資源有限與議題複雜下,或是因應跨域與廣泛回應民眾需求時,協力的概念尤為重要。

然而,由於協力治理過程中,網絡充滿多元性(diversity)、複雜性(complex)與動態(dynamics)等特性,使得各行動者可能因為語言與文化差異,產生互動誤解;或是在內外環境快速變化下,各行動者的協力承諾較為薄弱,容易選擇離開協力網絡,而影響整體網絡的運作(Kooiman, 2003: 98-99)。除此之外,假如各行動者的目標不一致(goal incongruence)、對協力網絡過度監督(例如過多的文書作業)、政府本身管理協力網絡的能力不足、政府與協力組織間信任不足、領導者未扮演掮客(reticulist)的角色,乃至於缺乏持續發展願景的能力等,皆可能讓協力治理未蒙其利,反受其害(Goldsmith and Eggers, 2004: 40-50; Sullivan and Skelcher, 2002: 50-52)。換言之,協力治理的推動並非易事,需要透過更多的嘗試與經驗累積,方能有效落實此一概念,完備公共服務之提供。

若要落實協力治理,首要問題即是:誰是「網絡促進者」(network facilitator)?以往論者多傾向賦予政府應扮演此一角色,主動串連網絡,溝通協調各方意見,並加以實踐。只是,吾人也知政府若欲扮演好這個角色,不僅要獲得機關首長的支持外,也需要有相關的制度配套,同時公務人員也要有相關的認知與職能。再者,尤需克服政治選舉所引發的各種負面效果。在此限制下,重新思考誰是「網絡促進者」,實為落實協力治理的重要關鍵。

在此問題意識下,過去一年來,我們嘗試以大學作為新的網絡促進者,透過「埔里研究會」的公共議題討論平台,並基於行動研究的方法思維,推動埔里環境清潔運動。目的除了提供協力治理的在地實踐經驗外,更關注大學作為網絡促進者的可能性與價值意義。

圖:暨大團隊藉著「埔里研究會」討論平台推動環境清潔運動。不但提供協力治理的經驗,也關注大學在其中的扮演的角色。

貳、埔里研究會

一、緣起

我國〈大學法〉第一條明訂:「大學以研究學術,培育人才,提升文化,服務社會,促進國家發展為宗旨。」是故,大學的定位不可侷限於研究與教學,而應融入實存社會,參與(或引領)各類變革以促進國家社會發展。而大學要如何瞭解在地民眾的需求,以及塑造共同參與的氣氛呢?首要之務即是創造一個討論與協力研究並共同學習的場域,而探索會議(searching conference)則是進行參與式規劃或參與式設計的基本形式。透過會議的進行,創造各利害關係人詮釋歷史、進行對話、發展共同願景,並且啟發參與者思考行動,同時決定集體行動優先次序,並且連結行動團體與各式行動(Greenwood and Levin, 2007: 135-137)。為此,暨大團隊嘗試建構一個公、私、第三部門與公民的皆可參與的公共議題討論平台—埔里研究會,期待藉由此平台,形成議題網絡,研提具體可行的行動方案,進而加以實踐。

其實在2012年,暨大通識教育中心執行教育部補助之「公民素養陶塑計畫」時,即已規劃推動,初期在活動定位上偏重於問題發掘、觀念溝通與成功經驗分享,較少進一步開展行動方案。2013年5月暨大水沙連人社中心成立後,更加積極推動「埔里研究會」(地點於埔里鎮阿朴咖啡社會服務中心),邀集鎮內公、私與第三部門,定期探討在地公共議題,並扮演橋接暨南大學與埔里在地社群之網絡節點。

二、議題與議程設計

為了吸引埔里鎮民願意參與埔里研究會,人社中心偕同陳仁海老師研究團隊,透過面訪方式,對埔里鎮民進行公共議題認知調查(150位鎮民)。統計結果顯示環境清潔、交通與就業是埔里鎮民最為關切的三項公共議題。基於這項調查成果,並且回顧過去埔里的環境清潔報導,埔里研究會即以環境清潔作為第一項討論議題。[1]

其次,為使各類利害關係人能夠表達自己的觀點並充分對話,在議程設計上,以3回合為一個議題單元。第一,開會前,由人社中心設定討論議題、蒐集該項議題之發展現況,並研提該場次應邀請之利害關係人或團體。第二,每場設定120分鐘,會議時,原則上先由人社中心分享議題現況,再由分享者進行專題演講,最後開放30分鐘左右的時間,讓與會者充分討論。第三,會議後,人社中心摘錄該回合的發言重點,並透過電子郵件,將資料傳送給各與會者。此外,人社中心也會定期召開「內部檢討會」,釐清第一回合所呈現的各項議題,並且設定下一回合的主題。第四,每一議題單元經過3回合討論後,再統整該議題的階段性目標與集體行動項目。有關埔里研究會的實際操作流程如下圖所示。

圖:埔里研究會開會的設計流程。資料來源:江大樹、張力亞、陳文學、龔靖怡,2014。

參、環境清潔議題的行動分析

(一)第一回合

第一回合的行動時間為2013年10月1日。我們以「埔里環境清潔的現況與未來」為主題,除了邀請埔里鎮公所與埔里民間社團(大埔里地區觀光發展協會、18度C文化基金會)分享各自對於埔里環境清潔的看法,也廣邀埔里鎮里長與社區發展協會理事長。此外,也透過大埔里生活網(http://www.pulife.tw)宣傳本次會議預定討論的內容,希望對此議題有興趣的民眾能共襄盛舉。

由於長期以來暨大與埔里鎮已累積許多合作經驗與互動基礎,因此邀請過程尚屬順利,當天與會者共計19人。經過近三個小時的分享與討論,我們獲得四項討論成果:

第一,埔里環境髒亂點主要在公墓旁、河川旁、閒置空地、電線桿房仲廣告,以及國道六號出口所連結的中山路與桃南路等地點。另外,埔里與鄰近鄉鎮的交界處也時常成為不效業者丟棄大型垃圾的地點。雖然確認環境髒亂點是相當重要的事,不過更需要釐清的是,究竟垃圾是誰製造的。有民眾就表示:「在處理環境清潔時,不一定只著重於街道清掃,可以進一步分析垃圾的來源,朝向根治的方向。可先釐清髒亂到底是觀光客還是埔里居民製造的。」

第二,儘管鎮公所雖已增加清潔隊的人力,但是目前人力仍有不足的現象,因此環境清潔問題有賴更多在地社團與公民共同投入解決。對此,民間社團預計舉辦「我愛埔里,世界清潔日」活動(2013.10.5),以解決埔里的環境清潔問題為主軸,排出14條路線以團體認領路線方式,進行清潔工作。並且進一步鼓勵各社團定期認養街道或不定期進行街道清潔。除此之外,討論過程中,部分與會者更建議連結「埔里愛跑俱樂部」,結合慢跑與環境清潔,號召更多熱愛慢跑的青年關心在地公共議題。

第三,鎮公所已制定〈埔里鎮環境清潔維護自治條例〉,但有里長指出:「埔里寺廟很多,每到佳節總是會放鞭炮,以及舉辦陣頭演出。在自治條例第六條規範放完鞭炮後要自行清掃,但寺廟的陣頭人員所製造的菸蒂和垃圾也是一個問題,煩請公所再商討更具體的規範。」顯然,該自治條例在執行上仍有許多配套措施尤待規劃。

第四,暨大應參與埔里環境清潔運動。譬如鎮公所代表就指出:「埔里鎮應有一個環境教育中心,針對埔里的環境進行研究和發展。而暨大有豐富學術資源,應可成立環境教育中心。」另外,也有民眾建議:「可利用暨大的社團(例:攝影社)來捕捉埔里環境的真實畫面,檢視埔里街道上是何處髒亂。這部分要麻煩暨大向同學們宣傳相關活動資訊。」再者,與會的暨大學生也表示:「暨大學生跟埔里鎮上的連結可以透過相關科系來進行報導或採訪。例如:中文系可以提供學生機會為埔里進行報導,或是鎮上居民與商家的新聞採訪。透過這樣的方式,讓學生更多的了解埔里鎮,突破那個只停留在消費層次的生活。」

經過第一回合的會議後,我們開始攪動埔里環境清潔議題,也感受到埔里研究會做為地方治理平台的可能性。第一回合後,我們發現許多必須深入探討的主題。經過內部討論,我們認為最為關鍵的是:面對埔里環境髒亂問題,公、私、第三部門與公民如何協力治理?又埔里鎮公所應扮演何種角色?於是,第二次行動就以此進行議題設定。

(二)第二回合

兩週後,我們舉辦第二回合的討論,時間為2013年10月15日,地點同樣在阿朴咖啡,主題定為「政府部門與民間團體如何共同推動地方環境清潔」。為了讓與會者聚焦對話內容。我們邀請雲林縣政府計畫處陳東松處長分享其改善環境清潔的經驗。與會者方面,我們同樣邀請埔里鎮公所、埔里民間社團,並透過大埔里生活網與人社中心facebook粉絲團宣傳會議議程。

當天與會者共計16人,儘管人數比前一回合少,但是與會者中出現許多新面孔,譬如鎮公所的主任秘書與報社記者。經過三個多小時的分享與討論,我們歸納三項討論成果:

第一,陳東松處長建議:「埔里民間的投入是值得珍惜的一股力量,因為民眾可以擔任督促的角色,也較不會因領導者的更換而中止值得永續經營的政策與發展。而埔里鎮公所應扮演『整合』的角色,整合公所內部建設課、農業課及經濟課以及公所外部的民間資源(包含暨大),使政策達到多面向的成效,同時配合社區特色,帶動社區的經濟利益。」此外,他也建議透過村里與社區幹事,進行空地與髒亂點調查,並將公共區域規劃成社區菜園,提升鎮民的參與及使用率。另外,也可藉由小額的獎勵對各里或社區進行環境評比,透過獎金帶動居民實際行動。基本上,與會者(含鎮公所代表)認為上述建議,提供推動埔里環境清潔的具體方向。

第二,經過前一回合埔里研究會的討論以及世界清潔日的舉辦,埔里鎮公所清潔隊、18度C文化基金會、南投導覽解說協會及埔里的熱心人士已開始商討成立「埔里環境生活推動小組」,在第二回合當中,與會者初步研擬該小組的目標為:1.擴大埔里鎮公共街道認領;2.各社區、各里舉辦環境競賽;3.試辦「一日街長」;4.提倡友善環境的理念;5.舉辦生活環境美學講座。

第三,埔里環境清潔問題應以里或社區為主,其他公共社團為輔,建立長期協力關係,而鎮公所與暨南大學則可分別扮演行政輔助與創意提供的角色,協助里或社區推動環境清潔計畫。

經過第二回合討論,我們已能大致掌握埔里環境清潔的議題網絡與各行動者的觀點。更可貴的是,我們獲得重要的行動共識,亦即環境清潔必須以里或社區為單位,發揮創意並進行改善。這也意味著,我們下一回合應聚焦於里長與社區發展協會理事長,了解他們對於改善環境清潔的看法與推動環境清潔運動的可能性。

(三)第三回合

第三回合的時間為2013年11月6日,主題訂為「台南市金華社區環境社造分享」。有鑑於前一回合決定以里或社區作為環境清潔營造的推動基礎,並且為了擴展鎮內各里辦公處與社區發展協會對環境清潔營造的視野,我們邀請2011年榮獲「國際宜居社區大獎(LivCom Awards)」的台南市金華里柯崑城里長,分享「金華社區環境社造」的經驗。而在會議前,我們也透過埔里鎮里長聯誼會與埔里鎮社區發展協會聯誼會,邀請里長與社區發展協會理事長共同參與對話,期望透過外縣市民間團體的經驗分享,提供未來推動環境清潔的共識與創意。

會議當天,共計33人參加本次討論。經過三個多小時的分享與討論,我們歸納三項討論成果:

第一,里長與社區發展協會理事長多同意埔里有環境髒亂問題,並且認為該問題應由下而上,從點、線、面的方式進行整體改善。譬如一位社區發展協會理事長指出:「埔里環境髒亂主要在於狗大便與菸蒂問題。再者,目前埔里環境教育尚且不足。應有對小孩、大人以及老人全面性的環境教育。而環境清潔的工作應以點、線、面的方式去進行,讓彼此相互影響,從最小單位做起。」

第二,金華社區柯里長建議社區環境可以從空地代管、商店街整治、社區文化藝術、環保低碳與健康照護等五大主軸,爭取政府資源,邀請社區居民共同建構永續社區。在這些主軸當中,空地代管受到與會者的熱烈迴響,因為埔里鎮上有許多空地即是環境髒亂點。柯里長建議空地代管應先與地主溝通,待地主同意後,為避免地主反悔,應以最短的時間完成空地清潔工程,之後再規劃空地用途。基本上,社區公園、有機菜園、公有停車場以及社區招待所都是空地可以規劃的用途。

第三,在第一回合討論時,與會者曾提及埔里寺廟多,廟會節慶燃放鞭炮,造成街道髒亂問題。而在該回合中,與會者以此詢問柯里長的意見。柯里長建議:「寺廟活動應以環保為優先,社區應與寺廟訂定公約,例如:使用環保鞭炮。在環境維護下,也可藉由互動教育的方式,將環境教育融入寺廟活動當中。」

經過第三回合的會議討論後,埔里鎮的里長與社區發展協會理事長明顯受到激勵,並且有意願與信心改善社區環境髒亂問題。附帶一提,在第三回合後,令人暨大團隊感動的是,埔里在地企業—茆師傅洋菓子工房有限公司更主動捐贈暨大經費,由人社中心利用該筆經費,規劃設計「埔里鎮鄰里街區環境清潔營造與標竿團隊選拔計畫」,企盼水沙連人社中心能以社區培力模式,使暨大師生有機會走入埔里,與各里辦公處、社區組織,共同針對鄰里街區環境營造的問題,構思環境清潔創新方案。

圖:暨大團隊藉著世界清潔日活動,向民眾說明「埔里鎮鄰里街區環境清潔營造與標竿團隊選拔計畫」的規劃。

肆、行動反思

經由埔里研究會環境清潔議題的三回合討論,不僅釐清目前埔里鎮內關注「環境清潔議題」的社群網絡,同時也確認各行動者的行動策略與限制。再者,也趁此機會促進不同社群之間的對話,並提供不同行動者的後續行動建議。以下本文以埔里研究會環境清潔議題的行動成果,據以反思大學引導地方治理的價值意涵:

一、開創柔性協力對話平台

以往的治理理論雖然承認不同利害關係人均存在一定程度影響力,但仍認為政府是整個治理網絡的核心,應整合各方意見(呂育誠,2007:135)。然而,卻有研究指出我國的地方基層決策系統,因為缺乏透明化與公平性,導致容易被少數人壟斷,從而陷入寡頭或寡佔的政治情勢(趙永茂,2007:9)。是以,在這種地方政治環境下,政府欲塑造真誠對話的情境,整合各方意見,扮演治理網絡的促進者,無疑受限制、挑戰與質疑。相對地,大學似可彌補其不足,適度扮演地方治理網絡的促進者。

以暨大主導的埔里研究會為例,大學所建構的對話平台不僅較無官方色彩,也較易使地方公共議題被充分討論,增進各行動者之間的瞭解與溝通,進而建立行動共識。其次,與會人員的邀請上,除了依據每回合議程所特定邀請的講者外,亦藉由大埔里生活網、南投社區大學埔里分校協助宣傳,廣邀對該項議題有興趣的夥伴參與討論。質言之,與會人員多屬於議題的關注群眾(attentive public),對於討論的議題皆有一定程度的興趣。復次,每回合規劃充分的討論時間,讓與會者之間針對該項議題進行意見交換。嗣後再由人社中心統籌彙整該回合的發言內容,透過電子郵件方式,傳送給與會者參考。

相對於以政府為主的開會模式與會議氣氛,大學所主導的對話平台顯然較具開放性與輕鬆性,而且在專業人力的投入下,密集性的會議週期,也較容易確認問題的關鍵與行動的可能性。

二、形塑議題網絡並轉化為政策社群

回顧埔里研究會環境清潔議題的的討論過程,我們發現其實埔里鎮內不乏關心環境議題的社團與公民。可惜的是,過去彼此間的對話機會較少,即便有,也多半只是私下的聚會,意見交流僅是單面向,較缺乏整體性。換言之,過去的系絡當中,雖有人(團體)關心埔里的環境清潔,但是各自之間的意見與期待,以及誰可能成為議題或行動領袖,顯然並不清楚。

而埔里研究會的設計,透過固定時段的聚會討論,除可篩選關心環境議題的公民與社團組織外,亦可讓既有的議題行動者產生對話,清楚瞭解各自的作法與結構限制,繼而共同策劃集體行動方案。比方說,「埔里鎮鄰里街區環境清潔營造與標竿團隊選拔計畫」即是由議題網絡延伸至網絡治理的具體行動方案。這個過程不僅型塑議題網絡,更透過行動方案的擬訂。目前我們尚再推動「埔里鎮鄰里街區環境清潔營造與標竿團隊選拔計畫」,期盼透過此計畫,能夠形成政策社群,進一步推動相關政策的修正或訂定。

 

*暨南國際大學水沙連人文創新與社會實踐研究中心博士後研究員

**暨南國際大學水沙連人文創新與社會實踐研究中心專任研究員

[1] 環境清潔受到鎮民的關注,我們並不訝異。因為自2006年的Long stay中村事件以及2010與2011的環保媽媽評鑑事件後,埔里鎮民就十分重視鎮內的環境清潔問題。


參考文獻

江大樹、張力亞、陳文學、龔靖怡,2014,實踐地方治理的行動設計與運作省思:以埔里研究會為例,發表於台南大學行政管理學系主辦「第九屆海峽兩岸組織行為與人才開發」學術研討會(2014.3.14-15,臺南)。

呂育誠,2007,《地方政府治理概念與落實途徑之研究》,台北:元照。

陳恆鈞,2008,〈協力治理模式之初探〉,《T&D飛訊》第69 期,頁1-16。

趙永茂,2007,〈從地方治理論台灣地方政治發展的基本問題〉《政治科學論叢》31,1-38。

Goldsmith, Stephen and Willam D. Eggers. 2004. Governing by Network: The New Shape of the Public Sector. Washington, D.C.: Brookings Institution Press.

Kooiman, Jan. 2003. Governing as Governance. London: Sage Publications.

Greenwood, John, Robert Pyper, and David Wilson. 2002. New Public Administration in Britain. London: Routledge.

Skelcher, Chris. 2005. “Public-Private Partnerships and Hybridity.” In The Oxford Handbook of Public Management, edited by Ewan Ferle, Laurence Lynn Jr., and Christopher Pollitt. New York: Oxford University Press.

Sullivan, Helen and Chris Skelcher. 2002. Working Across Boundaries: Collaboration in Public Service. New York: Plgrave Macillan.

comments powered by Disqus
返回列表