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公民參與和地方治理

公民參與的意義

在台灣的民主化進程中，選舉一直佔據大部分的關注焦點，也是多數人對於民主的直接印象，認為只要我們可以透過公平公開和定期舉辦的選舉，選擇國家元首、縣市首長和民意代表，就等於落實了民主。這樣的認知，其實窄化了民主的內涵。選舉只是成為民主政體的基本門檻，一人一票、票票等值也僅是展現了形式上的民主，不保證民眾多元的意見會充分地在政治過程中被呈現。選舉或是與選舉相關的活動，不足以作為民主政治的全貌，另一個構成民主政體的要素，來自於公民社會的公民參與。

公民參與的本質，是試圖由下而上的去影響公共事務的決定。更具體的來說，根據Arnstein的定義，「公民參與即公民力量的展現 (citizen participation is citizen power)」。公民參與的實質內涵必須透過權力的重分配才能得以彰顯，也就是讓那些身處在政治和經濟決策之外的群體，能夠透過公民參與的方式引入有意義的社會改革，使得決策圈外的群體也能共享社會的進步與繁榮。換言之，沒有觸及權力重新分配的參與，對無權力者來說只是一個空泛且令人沮喪的過程。

公民參與的各種層次

圖1：公民參與的程度，由高至低可分為八種不同層次（圖片來源）

公民的參與行為有程度高低之別，必須分層次去談，才能看到國家社會的權力互動到底是在哪個層面進行；而政府意志執行的強弱，恰恰相對於公民力的彰顯程度。政府與公民的互動，可大致分為八個層次。分別是：

操弄 (manipulation)
治療或矯正 (therapy)
告知 (informing)
諮詢 (consultation)
安撫或讓步 (placation)
夥伴關係 (partnership)
被授予權力 (delegated power)
公民掌控 (citizen control)

「操弄」、「治療或矯正」這兩者，公民和社會雖然與政府產生互動，但基本上是政府藉由互動過程，向民眾單方面灌輸政府的意志和決定，所以不能算是公民參與。

再者，「告知」、「諮詢」、「安撫或讓步」這幾種狀況下，公民有發聲的管道，其意見也會被傳達，但是決策權仍掌握在政府手上；即便公民的意見被接受了，也不保證後續一定會執行。因此這些互動模式還不能算是實質的參與，而更像是政府的傀儡，只是在程度上有不同而已。

至於「夥伴關係」、「被授予權力」、「公民掌控」，因為公民實際獲得權力參與在決策過程中，才可算是具有意義的、實質性的公民參與。這些不同層次的參與主要體現在治理議題上。

值得思考的是：公部門在政策決定過程中，公民是否能透過有效的管道發聲並參與其中？政治權力來源的民主化已經透過選舉而實現，然而治理過程的民主化卻處在相對置後的階段，也因此公民對於政治權力如何施展，似乎沒有太多有效而制度化的管道來約束當選人，也難以保證民意不被曲解或利用。也因此，公民參與的重要性，不只在選舉的層面，而更強調在治理過程中如何體現實質性的公民參與。如果我們將公民參與更具體地指向對公共政策的影響，可以簡單地將政策過程分成四個層面，分別是政策的意識型態 (policy ideology)、議程設定 (agenda-setting)、政策決定 (policy-making) 和政策執行 (policy-implementation)。政策的意識形態指的是政策內容和價值的制定。議程設定指的是哪政策草案可以被討論的篩選過程。政策決定是指某一項在議程設定下的草案經由各方在內容細節上的討價還價過程，決定政策是否通過，以及以什麼樣的版本通過。政策執行指的是政策的具體實踐。

在民主政體下，在國家、直轄市和縣市層面的政策，政策的意識形態大多掌握在行政部門手上，決定政策方針。而議程設定的環節大多掌握在立法院或是地的議會，也就是說唯有透過立委和各級民意代表才能影響到議程設定。而政策決定主要也是透過立法院和各地議會決定，公民可以用遊說或與政黨合作的方式，去影響政策決定。至於政策執行，由於對公民造成直接的影響，有比較多直接參與的機會；，然而儘管有公聽會或說明會這些與公民交流的管道存在，公民的意見卻不見得能迫使行政部門回應或執行，真正的決定權還是掌握在行政部門手上，對應於 Arnstein的分類，僅有諮詢但不算是具實質性的公民參與。

Weyarn：公民參與地方自治的實際案例

圖2：Weyarn的發展該何去何從？

相對來說，公民參與在影響國家、直轄市和縣市層面的公共政策，面臨比較高的門檻，但在地方基層治理上或許較有機會看到變化。這裡以德國的一個名為Weyarn小鎮為例，來看公民參如何在地方治理扮演重要的角色。

Weyarn是個離慕尼黑約20分鐘車程的鄉下小鎮，居民大約三千多人。二十多年前高速公路開通之後，許多外來人口湧入，產生許多問題，土地被炒作，交通量增加，移入人口壓力增大，房價高漲使得在地年輕人無法負擔而必須離開，這樣的後果也造成當地失去自我價值和文化認同，也失去了對自身發展的方向。面對這些困境，究竟Weyarn要如何應對，小鎮的發展要走哪條路？是成為慕尼黑大都會延伸的區域？還是要維持原本的鄉村？

Weyam鎮中的各個村莊透過集會討論當地未來的走向，經過長達三年的討論與協調，最後由鎮代會通過「小鎮憲法」，決定走「維持鄉村」的路。小鎮的公民參與模式與地方治理結合，在過程中逐漸養成公民自治的能力。居民不只是提意見、提問題，還要進一步地提出具體的方案來實現這些需求或問題，且參與在實踐的過程之中。這個公民參與地方治理的模式花了18年而成形。這個模式的運作如下：

在地居民可以透過公民意見工作坊提出意見並形成議案。
議案形成之後，居民要自己組織討論，提出解決方案，並組成操作方案的工作圈。工作圈形成後，除了會得到鎮公所的資助外，也會有相關的專家與規劃者來協助工作圈的方案具體化。
全鎮推選出管控與決策小組，這個小組的任務是，檢查工作圈的方案內容是否符合小鎮的憲法，也就是當方案違反「要維持鄉村樣貌」的基本精神時，工作圈的提案會被要求修正。
與傳統模式不同的是，這樣的模式有一個中間的協調機制，這個協調機構由公所人員來擔任，負責傳達鎮代會、鎮長與居民工作圈之間的訊息。
工作圈的提案經由決策與管控小組完成檢查的工作後，這個成熟的方案就交由公所與鎮代會相關的職權來落實。

圖3：公民參與在Weyarn的執行流程。

在這樣的公民參與模式中，居民作為社區主體，有權利提出自己想要什麼，但也有義務要進一步的提出具體方案來實現。而行政和政治的任務在於提供良好的制度環境，專業的協助和資源，以支持居民的方案能夠具體落實。居民不只是被動的政策接受者，而是積極的主導公共事務的內容與方向，對照前文提及的政策過程的四個層面，Weyarn的公民參與在四個層面都發揮了關鍵的作用，從政策的意識形態到政策內容、制定和執行過程中都扮演核心的角色，小鎮的社區認同和自主性也隨著公民參與地方治理的過程中得以凝聚且深化。

【參考文獻】

Arnstein, Sherry R.“A Ladder of Citizen Participation,” Journal of the American Planning Association, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224.

【相關連結】

以地方治理與民主政治能力提升為目標的民眾參與